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PER UNA GOVERNANCE LOCALE PARTECIPATA

PER UNA GOVERNANCE LOCALE PARTECIPATA

Proposte e strumenti per facilitare la partecipazione dei cittadini e delle loro organizzazioni, ricostruendo dialogo e fiducia

Per affrontare la questione della programmazione locale, alla luce delle nuove possibilità offerte dall’approvazione della legge regionale del Lazio 11/2016 e dall’emanazione dello schema di Piano sociale regionale, sempre del Lazio, è utile avviare una nuova fase nella governance locale, che tenga conto, sia delle esperienze territoriali attivate, che dello sviluppo più generale dei processi partecipativi in tutti i settori della politiche pubbliche.

In questi ultimi dieci anni quasi tutte le politiche pubbliche sono state coinvolte, quasi sempre da parte delle amministrazioni locali  e regionali,  in iniziative di coinvolgimento dei cittadini. Sono stati attivati processi partecipativi a diverse intensità nei settori dell’urbanistica, del bilancio, dell’ambiente, della sanità, dello sviluppo locale della sicurezza. Nel settore delle politiche sociali la partecipazione dei cittadini alla programmazione è rientrata nell’esperienza di implementazione della legge 328/2000 in particolare nella costruzione dei Piani di Zona previsti dalla norma.

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Ci vogliono luoghi, strumenti e tempi per facilitare la partecipazione dei cittadini

I Piani di zona hanno rappresentato un’esperienza di interlocuzione tra le Amministrazioni, il Terzo settore e, a volte, i cittadini. Molte indagini sono state svolte sulle modalità, le procedure e, qualche volta, l’efficacia di questi processi partecipativi. Il quadro che emerge è quello di una grande attivazione piena di buone premesse ed intenzione e di risultati effettivi alterni e diversificati per singoli territori.  Complessivamente si è assistito ad una “chiamata” iniziale degli enti locali rivolta prevalentemente agli enti del Terzo settore ed ai soggetti territoriali attivi. Questa tensione iniziale si è spesso scontrata con le complessità dei temi e dell’organizzazione delle amministrazioni locali e con l’incertezza e/o riduzione delle risorse. Si è trattato, comunque, di una esperienza significativa in termini culturali che ha innestato sia aspettative che delusioni.

I passaggi successivi sono molto delicati poiché, se si intende promuovere davvero un nuovo rapporto tra amministrazioni e cittadini, allora l’occasione della programmazione delle politiche sociali offre un vero terreno di interesse e partecipazione.

Il presupposto per ogni azione congiunta tra soggetti differenti è la quantità di fiducia reciproca e  il residuo di questa preziosa risorsa, ancora presente nel rapporto tra amministrazioni locali e cittadini, va alimentata con atteggiamento realistico ed efficiente.

Il contributo di proposte per una governance locale, che segue, vuole rigenerare il rapporto tra servizi stabili e strutturati, cittadini e organizzazioni sociali per confliggere sia con le tendenze all’ingegnerizzazione manageriale del sistema pubblico, che con le tendenze allo svilimento di tutte le funzioni pubbliche a vantaggio di un sistema prevalentemente di impronta privatistica.

Proposte per una governance locale

Illustreremo le proposte su diversi piani:

  1. Metodologie
  2. Soggetti coinvolti
  3. Strumenti e modalità
  4. Luoghi, tempi

1. Le questioni che definiamo metodologiche riguardano l’approccio che l’ente locale assume nell’attivazione dei percorsi di programmazione. I metodi da adottare dovranno privilegiare obiettivi raggiungibili, procedure trasparenti ispirati a principi inderogabili di fiducia, temperanza nei rapporti degli individui verso gli altri individui e uguaglianza dei soggetti coinvolti.

Si tratta innanzitutto di esplicitare quali sono i temi effettivi in discussione e suscettibili di essere arricchiti, modificati e costruiti dal processo di programmazione e quali sono i vincoli reali, sia di natura normativa che economica.  A corollario di questo c’è l’utilità di definire tra i temi in discussione quelli che sono oggetto di informazione/comunicazione, quelli che sono oggetto di partecipazione attraverso al consultazione/ascolto e quelli che sono oggetto di deliberazione attraverso la collaborazione/coinvolgimento attivo. La distinzione rappresenta un crescendo partecipativo: dalla sola informazione di quello che l’Amministrazione intende fare alla procedura deliberativa, in cui a decidere sono sia le amministrazioni che i cittadini attivi. Ovviamente l’ultima tipologia di temi include necessariamente i  precedenti nelle procedure di attivazione. In pratica c’è sempre informazione e comunicazione e se c’è processo deliberativo c’è anche la fase della consultazione e, soprattutto dell’ascolto.

In questo quadro la proposta principale è quella di definire il ruolo nella governance locale dell’Ufficio di Piano quale facilitatore del processo di programmazione evitando l’ingaggio sistematico di soggetti esterni a cui affidare o, peggio, appaltare tutte le funzioni proprie dell’ente locale. Questo non esclude il ricorso a competenze esterne per singole funzioni specialistiche, non comprese nelle professionalità dell’ufficio di piano. Assumere questo ruolo consente di evitare i rischi  sempre connessi ai processi partecipativi. Occorre evitare sia che le Amministrazioni pubbliche siano indotte a privilegiare la ricerca del consenso verso scelte già effettuate, sia di generare,  in un incontro senza sbocchi pratici, solo risentimento oppositivo nei confronti della pubblica amministrazione o conflitto tra i diversi soggetti  che rappresentano legittimi interessi in potenziale contrapposizione.

2. Per individuare i soggetti coinvolti,  occorre fare uno sforzo per valorizzare le esperienze precedenti, migliorarle ed andare oltre. Si tratta di coinvolgere tutti i soggetti previsti sia dalla legge regionale del Lazio 11/2016 che dal Piano sociale regionale. La legge regionale elenca  i soggetti del Sistema Integrato nel Capo IV (al quale si rimanda)  e nell’articolo 41 comma 1 impegna la Regione e gli enti locali a  garantire  la consultazione dei cittadini e degli utenti, nonché nella programmazione e realizzazione dei servizi. È altresi prevista la partecipazione degli stessi alla valutazione della qualità dei servizi e degli interventi offerti dal sistema integrato.

Nello stesso articola, al comma 2, la legge impegna i Comuni a valorizzare le libere forme associative ed a  promuovere organismi di partecipazione dei cittadini nella governance locale.

In questo quadro la proposta si articola in  piani differenziati in relazione ai soggetti da coinvolgere.

Per quanto riguarda i soggetti pubblici e privati compresi del Capo IV,  l’Ufficio di Piano attiva le procedure di interlocuzione per la programmazione attraverso lo strumento dei Tavoli di lavoro tematici e di ordine generale previsti dal Piano regionale sociale. Per una governance locale efficace l’Ufficio di Piano attiva i tavoli in modalità permanente garantendo l’accesso a tutti i soggetti. I tavoli permanenti tematici e generali di ogni singolo Ambito territoriale si possono articolare anche per territori più ristretti come il singolo Comune o singoli quartieri per le città di ampie dimensioni. I lavori dei Tavoli dovranno consentire sia la fase della consultazione ed ascolto, che la fase della collaborazione e  del coinvolgimento attivo che rappresenta la elaborazione vera e propria di proposte di programmazione negoziata, finalizzata a prendere decisioni condivise tra Amministrazione e soggetti partecipanti.

Per quanto riguarda i soggetti previsti da comma 2 dell’art. 41, ed in particolare la costruzione di organismi di partecipazione dei cittadini, si propone di avviare un processo di coinvolgimento dei singoli cittadini volto a garantire la presenza alla programmazione, sia dei cosiddetti “soggetti deboli” (utenti dei servizi,  e soggetti marginali potenzialmente interessati) che “soggetti forti” (imprenditori, commercianti, proprietari immobiliari, soggetti economici rilevanti come le banche ecc.). Si tratta di un percorso di coinvolgimento differenziato, che può partire dalla costruzione dell’organismo di partecipazione, ma che deve articolarsi in un lavoro territoriale (di matrice comunitaria) permanente volto all’accrescimento della motivazione ed all’incremento nella “fiducia” tra i soggetti territoriali.

3. Per definire Strumenti e modalità per una programmazione efficace ed inclusiva occorre recuperare i migliori  strumenti e  modalità attivate. Il primo strumento da ridisegnare  è il  Tavolo di lavoro permanente tematico e di ordine generale, che deve avere modalità di lavoro atte a favorire la partecipazione diffusa attraverso la massima accessibilità e disponibilità verso i partecipanti utilizzando prioritariamente il metodo delle “porte aperte”.

Le porte aperte devono essere accompagnate da un programma continuo e pubblico di informazione/comunicazione. Si tratta di un approccio sostanzialmente informativo; l’Amministrazione informa, comunica, rende consapevoli i soggetti interessati  di proposte, disposizioni, scelte, ed anche soluzioni già prescritte dalle normative, utilizzando anche gli strumenti informatici come siti e data base open differenziati per comunicazione generalista e per specifici target di soggetti interessati.

Il tavolo dovrà essere sempre accompagnato dall’Ufficio di Piano, che governa tutti i processi e garantisce, come già anticipato, la funzione di “facilitazione”. In linea generale sarebbe auspicabile che le amministrazioni facessero qualche investimento, come previsto dal Piano sociale regionale, in direzione della formazione specifica dei componenti dell’Ufficio di Piano, per arricchire la professionalità dei propri funzionari. Il lavoro dei tavoli deve essere progettato, vanno  scandite le  fasi, definiti tempi e modalità prefissate (anche se spesso in modo flessibile). Si dovrà tenere conto, che il lavoro dei tavoli si svolge nel corso di un anno solare per la programmazione dell’anno successivo.

Altri due  strumenti di governance, previsti dalla legge 11/2016 e dal Piano sociale regionale, sono utili nella programmazione locale:

  1. L’articolazione territoriale dell’Osservatorio sociale regionale;
  2. L’impegno di ogni Comune a trasmettere dati sui bisogni e sull’offerta di servizi e strutture socio­assistenziali, ai fini dell’attuazione del Sistema Informativo dei Servizi Sociali.

I dati, le mappature, le valutazioni e le proposte del SISS e dell’Osservatorio saranno utili soprattutto per la programmazione locale.

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La fiducia nei confronti delle istituzioni è il presupposto per la partecipazione

In considerazione della necessità di garantire ed incoraggiare la partecipazione dei soggetti previsti dalla legge, anche in controtendenza rispetto al clima di sfiducia dei cittadini nei confronti dell’amministrazione pubblica, occorre produrre uno sforzo articolato dal parte degli enti locali e dell’Ufficio di Piano. Saranno utili, in questo quadro, l’attivazione di altri strumenti della partecipazione già sperimentati nell’elaborazione dei Piani di Zona in molti comuni italiani ed  in altri contesti. Si elencano, senza pretesa di esaustività, i principali strumenti già utilizzati in nella programmazione delle politiche sociali e nella gestione dei conflitti locali.

  • Sportelli informativi/Punti di ascolto: Luoghi presso i quali i cittadini possono recarsi per segnalare problemi, difficoltà, esigenze, proposte, soluzioni a determinati problemi ad operatori esperti. Attraverso questi punti, si enfatizza la funzione di ascolto del territorio, ed è possibile sviluppare un rapporto di fiducia tra operatori e soggetti locali.
  • Interviste e questionari: Strumenti di ascolto funzionali a raccogliere prime indicazioni, suggerimenti e informazioni circa i temi e gli ambiti di policy da discutere e, dall’altro, illustrare il progetto di realizzazione e gestione del processo verificando il grado di disponibilità dei soggetti locali a diventare parte attiva.
  • Forum tematici: È uno strumento di interazione e comunicazione via web che consente di partecipare alla discussione e/o all’approfondimento, incontrandosi in uno spazio virtuale (Forum telematico). Per partecipare al forum basta inviare un messaggio, che viene immediatamente inserito online e al quale si può rispondere liberamente.
  • Costruzione del consenso (Consensus Building):  è un percorso che aiuta le persone con differenti punti di vista ad interagire e a lavorare insieme in accordo, per giungere ad una soluzione che possa soddisfare tutti.
  • Focus Group: È una tecnica di rilevazione per la ricerca sociale basata sulla discussione tra un gruppo di persone. La finalità principale del focus group è quella di studiare un fenomeno o di indagare uno specifico argomento in profondità, utilizzando come base per la rilevazione l’interazione che si realizza tra i componenti del gruppo di esperti o di persone interessate all’argomento oggetto dell’indagine (10/15 persone al massimo).
  • Sondaggio deliberativo (deliberative polling): ha lo scopo di vedere come cittadini comuni, sorteggiati casualmente, modificano le loro opinioni dopo aver ricevuto informazioni su un problema di carattere pubblico ed averne discusso con esperti.

4. Individuare Luoghi e tempi rappresenta una necessità inderogabile, al fine di facilitare la partecipazione nella governance locale. Innanzitutto si tratta di scegliere i luoghi, tenendo in conto le condizioni geografiche e le densità di popolazione presenti all’interno di ogni ambito territoriale.

Per comodità individuiamo gli ambiti in due macro  categorie:

  1. territori della città metropolitana e territori delle città capoluogo e/o di medie dimensioni
  2. territori dei piccoli comuni

1)  Per i Municipi di Roma  e le città capoluogo e di medie dimensioni occorre individuare luoghi multipli tenendo conto della dislocazione degli abitanti all’interno di quartieri e rioni. Non è verosimilmente sufficiente organizzare e strutturale i tavoli permanenti municipali; occorrerà attivare altri strumenti di partecipazione, attraverso una ulteriore articolazione territoriale, che favorisca la partecipazione diffusa garantendo la prossimità del luogo scelto  al domicilio dei cittadini.

2) I Piccoli comuni sono compresi in ambiti territoriali composti da molti ed a volte moltissimi Comuni e non è ragionevole che tutte la azioni partecipative si svolgano solo nel  Comune capofila. In questo caso sarà necessario articolare territorialmente sia i tavoli permanenti, che gli altri strumenti della partecipazione (anche accorpando, quando necessario più comuni in un unico programma partecipativo), con la necessaria attenzione al rapporto tra partecipanti potenziali e la prossimità e raggiungibilità dei luoghi scelti.

I tempi di attivazione, come già accennato, dovranno essere compresi nell’anno solare rispettando i tempi dell’assimilazione e della conoscenza delle questioni da affrontare, e gli incontri dovranno svolgersi in orari che consentano ai cittadini di partecipare evitando, il più possibile  orari lavorativi e serali che scoraggerebbero la partecipazione.

Le proposte in sintesi

  1. Metodologie: esplicitazione dei temi effettivi in discussione e dei i vincoli reali di natura sia normativa che economica. Sarà utile distinguere i temi in: informazione/comunicazione, partecipazione attraverso al consultazione/ascolto e quelli oggetto di deliberazione attraverso la collaborazione/coinvolgimento attivo. La proposta principale è quella di definire il ruolo dell’Ufficio di Piano quale facilitatore del processo di programmazione.
  2. Soggetti coinvolti: La legge regionale elenca i soggetti del Sistema Integrato nel Capo IV (al quale si rimanda) e nell’articolo 41 comma 1 impegna la Regione e gli enti locali e al comma 2, la legge impegna i Comuni a valorizzare le libere forme associative ed a  promuovere organismi di partecipazione dei cittadini.  Attivazione dei Tavoli di lavoro tematici e di ordine generale previsti dal Piano regionale sociale. Attivazione degli organismi di partecipazione dei cittadini per il  coinvolgimento dei singoli cittadini per  garantire la presenza alla programmazione sia dei cosiddetti “soggetti deboli” che dei cosiddetti  “soggetti forti”.
  3. Strumenti e modalità: Il primo strumento da ridisegnare  è il  Tavolo di lavoro permanente tematico e di ordine generale  che deve avere modalità di lavoro atte a favorire la partecipazione diffusa attraverso la massima accessibilità e disponibilità verso i partecipanti utilizzando prioritariamente il metodo delleporte aperte”. Utilizzo gli strumenti informatici come siti e data base open, differenziati per comunicazione generalista e per specifici target di soggetti interessati. Garantire attraverso la funzione di facilitatore, svolta sotto la responsabilità dell’Ufficio di Piano, che il lavoro dei tavoli si svolga nel corso di un anno solare per la programmazione dell’anno successivo rispettando fasi e tempi di attuazione della programmazione.  I dati, le mappature, le valutazioni e le proposte del Sistema Informativo dei Servizi Sociali e dell’articolazione territoriale dell’Osservatorio delle politiche sociali saranno messi a disposizione dei tavoli.

Al fine di favorire la più ampia partecipazione di cittadini alla governance locale, sarà utile l’attivazione di altri strumenti della partecipazione già sperimentati nell’elaborazione dei Piani di Zona in molti comuni italiani ed  in altri contesti quali, a titolo esemplificativo:  Sportelli informativi/Punti di ascolto, Interviste e questionari, Forum tematici. Costruzione del consenso (Consensus Building).  Focus Group, Sondaggio deliberativo (deliberative polling).  Per quanto riguarda i  tempi di attivazione, dovranno essere compresi nell’anno solare e dovranno svolgersi in orari che consentano ai cittadini di partecipare.

Bibliografia di riferimento

Allegretti, G. e Frascaroli, M. E. (a cura di) (2006), Percorsi condivisi. Contributi per un atlante di pratiche partecipative in Italia, Firenze, Alinea.

Bifulco, L. e Centemeri, L. (2007), La partecipazione nei Piani sociali di zona: geometrie variabili di governance locale , in Stato e mercato, n. 80, pp. 221-244

Bifulco, L. e Facchini, C. L’anello mancante. Competenze e partecipazione sociale nei Piani sociali di zona. In: Autonomie locali e servizi sociali, n. 1 (2015:apr) , p. 3-20.

Bobbio, L. e Pomatto, G: Modelli di coinvolgimento dei cittadini  nelle scelte pubbliche, in  Rapporto sulla Qualità della Democrazia in Trentino – Presidenza della Provincia Autonoma di Trento – 2008 a cura di  Sergio Fabbrini.

Fondazione Censis con il coordinamento della Direzione Regionale Politiche Sociali e Famiglia – Area Sistema Informativo Sociale. Secondo rapporto sui servizi sociali del Lazio, anno 2010

Inserra, PP.: Quando la partecipazione è efficace? : amministratori pubblici alle prese con alcune trappole nel lavoro con i cittadini. In: Animazione sociale : esperienze e prospettive , n. 301 (2016:mag-giu) , p. 96-102.

Ripamonti E: Collaborare. Metodi partecipativi per il sociale. Carocci, Roma, 2011

Turrà B.V.: La partecipazione del cliente/cittadino alla valutazione. Riflessioni per la valorizzazione delle competenze di cittadinanza. Articolo pubblicato su Impresa Sociale n°3. Anno 15 Vol 74, Luglio Settembre 2005.

Zenarolla, A (a cura di):  Rapporto La governance nei piani di zona. Regione autonoma Friuli Venezia Giulia 2007

 

 

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Mario German De Luca
Mario German De Luca

Coordinatore operatori territoriali Cesv

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